Ser frem til avklaring – og til friere konkurranse

Førstkommende fredag er det ett år siden ESA åpnet formell etterforskning av statens kompensasjonsordning til Posten Bring. I perioden 2016–2024 har Posten mottatt mer enn 6,2 milliarder kroner i støtte for å utføre leveringspliktige posttjenester, i 2025 alene er summen ca. 1,6 milliarder kroner.

Nå skal ESA avklare om kompensasjonsordningen følger EØS-regelverket – og om nivået på støtten til Posten er riktig beregnet.

Striden om «eksisterende» eller «ny» støtte

Et av de mest avgjørende punktene ESA vurderer, er om støtteordningen skal regnes som eksisterende støtte eller ny støtte:

• Eksisterende støtte er støtteordninger som er videreført fra før EØS-avtalen ble introdusert i 1994 eller "uten vesentlige endringer". Slike ordninger kan ESA be Norge justere, men de kan ikke kreve at utbetalt støtte betales tilbake.
• Ny støtte er støtte som endres på en måte som krever notifisering til ESA før den tas i bruk. Dersom staten ikke har meldt inn ordningen, kan støtten anses som ulovlig, med krav om tilbakebetaling.

Samferdselsdepartementet og Posten mener ordningen er en videreføring av tidligere praksis. Helthjem mener at endringene i Postens produktstruktur og leveringsmodell etter 2016 er av en slik karakter at ordningen etter deres syn burde vært meldt inn og godkjent av ESA. Dette er nå et av de sentrale spørsmålene ESA ettergår.

Helthjem: – Dette handler om like konkurransevilkår

For Helthjem er saken prinsipielt viktig og handler om hvordan et statlig konsern opptrer i et marked der private aktører konkurrerer om de samme kundene. Sentralt står spørsmålet om hvorvidt Posten kan ha mulighet til å kryss-subsidiere kommersielle pakker gjennom støttemidler til ulønnsomme, leveringspliktige posttjenester.

– Når postbudet tar med tre leveringspliktige brev, én Norgespakke og to kommersielle pakker, går alt i samme rute. Da er det viktig å ha visshet om at de kommersielle produktene bærer sin del av kostnadene, sier Helthjem-sjef Anders Lunde Angen til Logistikk Inside.

Han viser til at post og pakker produseres i samme logistikkjede – med felles terminaler, felles ruter og felles bud. Etter hans syn skaper dette en risiko for at kostnader som dekkes av støtten til posttjenester indirekte kan påvirke kostnadsnivået i Postens kommersielle pakkesatsing. Han er derfor glad for at dette spørsmålet inngår i ESAs pågående vurdering.

Samferdselsdepartementet, som både forvalter postregelverket og kjøper de leveringspliktige tjenestene fra Posten, avviser at kompensasjonsordningen er konkurransevridende. Departementet understreker at støtten er utformet i tråd med EØS-regelverket og at det føres kontroll med at støttede og kommersielle tjenester holdes økonomisk adskilt. 

Om ESA deler denne tolkningen, blir først avklart når etterforskningen er avsluttet

Posten: - Samkjører, men mener synergieffekter er korrekt håndtert

Kenneth Tjønndal Pettersen, kommunikasjonsdirektør i Posten, bekrefter at Posten samkjører brev med andre typer sendinger der det er hensiktsmessig, og viser til at "dette gir økonomiske synergier som kommer staten og innbyggerne til gode". 

- Kommersielle tjenester bærer sin del av kostnadene og synergieffekter trekkes fullt ut fra Postens kompensasjon. Postens samkjøring har redusert den statlige kompensasjonen med flere hundre millioner kroner årlig, skriver Pettersen til Logistikk Inside i et tilsvar.

Pettersen understreker samtidig at kompensasjonen kun dekker tap knyttet til den lovpålagte brevplikten, og ikke kommersielle tjenester som pakkedistribusjon.

Kjernen i konflikten: Hva ville Posten gjort uten plikt?

Samferdselsdepartementets kompensasjonsordning til Posten bygger på modellen «netto unngåtte kostnader» (NAC/net avoided cost). Den sammenligner kostnadene Posten faktisk har ved å levere de lovpålagte tjenestene, med de kostnadene Posten ville hatt dersom selskapet sto helt fritt og drev etter et rent kommersielt oppsett. Det er differansen mellom disse kostnadene som danner grunnlaget for statens kjøp av posttjenester.

Dette kontrafaktiske scenarioet – det såkalte kommersielle alternativet – er et av de mest betente punktene i saken. ESA undersøker nå om alternativet er realistisk utformet, om modellen gir et riktig bilde av kostnadsforskjellen, eller om beregningene kan ha ført til overkompensasjon.

Samferdselsdepartementet: – Ordningen er konsekvent praktisert

Samferdselsdepartementet avviser at det er grunnlag for å hevde at statens kompensasjonsordning for Postens leveringspliktige tjenester er feilutformet eller konkurransevridende, og understreker at det er staten – ikke Posten – som fastsetter rammer, metode og kontrollregime for ordningen.

Departementet viser til at ordningen med kjøp av ulønnsomme posttjenester har vært praktisert på en konsekvent måte over tid. Endringer i innholdet i tjenesteforpliktelsene reflekterer etter deres syn endrede markedsforutsetninger, mens prinsippene for beregning av kompensasjon har ligget fast.

Når det gjelder risiko for kryss-subsidiering, understreker departementet at like konkurransevilkår er et sentralt hensyn. 

- Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) fører tilsyn med at Posten Bring har kostnadsorientert prising, og departementet kontrollerer – basert på løpende rapportering – at støttede og kommersielle tjenester holdes økonomisk adskilt. Ifølge departementet har Nkom ikke funnet dokumentasjon for feilallokering av kostnader, skriver departementet.

De avviser også at kompensasjonsmodellen skulle gi overkompensasjon. Det kommersielle alternativet som ligger til grunn for beregningene er, ifølge Samferdselsdepartementet, både internt forankret i Posten Bring og gjenstand for vurdering fra departementet og eksterne aktører ved større endringer. 

– Vi har ingen holdepunkter for at Posten Brings kommersielle alternativ ikke er realistisk, avrunder departementet.

Uenigheten: Hva er et realistisk kommersielt servicenivå?

Helthjem mener at staten har lagt til grunn et servicenivå som er for lavt til å være troverdig.

– Hvis du legger til grunn at et kommersielt postselskap ville valgt det svakest mulige servicetilbudet, blir forskjellen til plikten kunstig stor. Da øker også kompensasjonen, sier Angen.

Posten avviser dette. Kommunikasjonsdirektør Kenneth Tjønndal Pettersen understreker at scenarioet staten bruker ikke er «kunstig», men bygger på Postens egen vurdering av hva som faktisk ville vært mest lønnsomt helt uten leveringsplikt. Han viser til analyser som tilsier at utlevering av brev til postkasse er klart mer kostnadskrevende enn utlevering til hentepunkt, og at Posten i et rent kommersielt marked derfor ville valgt den rimeligere modellen.

ESA har ikke konkludert.

Pakkeprisen som stupte – og spørsmålene den vekket

I 2021 lanserte Posten Norgespakke 0–5 kg som et nytt kommersielt produkt, med en pris som lå rundt seksti prosent lavere enn tidligere tilsvarende pakkeprodukter.

Angen mener prisfallet reiser spørsmål om kostnadsbildet:

– Det er ikke sikkert prisen er feil. Men når en tjeneste kan bli seksti prosent billigere over natten uten vesentlige endringer i produksjonen, må mekanismene bak tåle innsyn.

Helthjem har spilt dette inn til ESA som et eksempel på hvorfor de mener konkurransen ikke skjer på like vilkår.

Det som fra utsiden kunne se ut som et tilnærmet likt produkt, var ifølge Postens kommunikasjonsdirektør et "helt nytt produkt".

- Norgespakke liten (0-5 kg) produseres og leveres på en helt annen måte enn den opprinnelige tjenesten Norgespakke stor. Norgespakke liten-tjenesten bidro til å skape betydelige synergieffekter i Postens produksjon, noe som igjen reduserer den statlige kompensasjonen, skriver han.

Ny postlov kan bli en delseier for Helthjem

Parallelt med ESA-prosessen er et omfattende forslag til ny postlov ute på høring. Det legges opp til å bli blant de største endringene i Postloven noensinne. Økt konkurranse og avvikling av Postens leveringsplikt, er blant forslagene som er sendt ut på høring. Det legges også opp til at pakkeskap skal bli aktørnøytrale. Høringsfristen er 20. januar.

– Rammene for fremtidens konkurranse legges nå. Da må spillereglene være rettferdige, og skattepengene brukes der de faktisk gir verdi, sier Angen.

Post og pakker med samme bud - med statens hjelp?

Helthjem argumenterer for at staten bør kjøpe tjenester i distriktene der markedet ikke kan bære kostnaden – men at alle aktører må kunne konkurrere om disse oppdragene. Og den som vinner, må etter deres syn være forpliktet til å ta med sendinger for andre aktører.

– Når staten betaler for å kjøre til et område, må man kunne forvente at budet også tar med pakker for andre – for ren kostpris. Det gir lavere utslipp, mindre tomkjøring og bedre samfunnsøkonomi. Det gjelder uansett om det er Helthjem, Posten eller andre står for oppdraget, sier Angen.

Postens kommunikasjonsdirektør anfører på sin side at pakkedistribusjon til nå ikke har vært en del av debatten rundt kompensasjon fra staten. Pettersen påpeker at støtten kun dekker tap knyttet til den lovpålagte plikten til å levere brevpost i postkasser over hele landet, og ikke tjenester som ville vært tilbudt uansett – som pakker. 

Les også:

Ett år med etterforskning – fortsatt ingen avklaring

Lederen av transportkomiteen:

Vil splitte Posten – åpner for å selge hele logistikkdelen